圖/東方IC

    《台灣海基會兩岸經貿網》2023年7月3日中華經濟研究院第一研究所專題：「解析中國大陸老齡化社會及政策焦點」，中國大陸統計局於今（2023）年1月公布最新人口數據，顯示中國大陸人口數已由2021年的14億1,260萬人下降至2022年的14億1,175萬人，為61年以來首次負成長。除了人口數量下降之外，中國大陸老齡化進程正加速進行，除引發人口紅利將盡的憂慮外，社會養老負擔也日趨沉重。本文將針對中國大陸人口老齡化趨勢進行探討，說明其可能面對的社會議題及近期政策焦點。

一、中國大陸人口結構變化趨勢

    中國大陸人口議題除了數量之外，人口結構變化因涉及勞動力供應，也備受關注。統計資料顯示，中國大陸15-64歲之間的勞動人口比例，已在「十二五」期間（2011-2015年）出現下滑，由2010年74.5%的高峰下降至2022年的68.2%；在此同時，65歲以上老齡人口比例快速上升，由2000年的7%增加至2010年的8.9%，再增加至2022年的14.9%；0-14歲幼齡人口比例則由1994年的27%快速下降至2010的16.6%，而後大致維持在此一水準（圖1）。

圖1  中國大陸人口結構比例變化：1990-2022年 (資料來源：CEIC Data China。)

    國際機構長期對中國大陸人口變化趨勢進行研究，而預測中國大陸人口出現負成長的時間點，也不斷提前2019《世界人口展望》預期中國大陸人口數量將在2032年出現下滑，2022《世界人口展望》將人口負成長時程提前至2023年，至於今年初最新的統計數據，則顯示中國大陸實際發生人口負成長的時間點，較過往的國際預測結果都來得更早。

二、中國大陸老齡化社會的勞動供給及養老資金問題

    中國大陸人口老齡化趨勢可能造成的影響，首當其衝是勞動供應下滑問題。根據統計，中國大陸就業人數在2014年達到76,349萬人的高峰，而後在2022年下滑至73,351萬人；受疫情影響，就業人數下降情況在2021-2022年間更為嚴峻，一年約減少1,301萬人。顯見中國大陸對勞動力供應問題必須有所應對，方能在老齡化趨勢之下維持未來的經濟及產業發展。

    除了勞動力供應之外，老齡化社會衍生的養老負擔亦不容小覷。根據2022年中國大陸人力資源社會保障部及相關單位的說明，目前中國大陸民眾養老資金共有三大支柱：第一支柱為基本養老保險（包括城鎮職工基本養老保險與城鄉居民基本養老保險），作為「保基本」的用途；第二支柱為企業年金及職業年金，期能發揮「補充」作用；第三支柱則是民眾的個人儲蓄性養老保險及商業養老保險。在前述三大支柱中，目前仍以第一支柱—基本養老保險在中國大陸養老體系扮演最重要的角色。

    就統計數據來看，2021年末中國大陸參加基本養老保險的人數為10.287億人，其中，城鎮職工基本養老保險參保人數為4.807億人，城鄉居民基本養老保險參保人數則為5.480億人。此外，在城鎮職工基本養老保險中，離退休職員約占職工參保人數的27%；在城鄉居民基本保險中，領取養老金人數則將近參保人數的三成（表1）。未來隨著中國大陸老齡化趨勢加速發展，領取養老金的人數勢必逐漸增加，對於養老保險的負擔也將逐漸加重。

    目前，中國大陸基本養老保險基金累計結餘仍有63,970億元（人民幣，下同），其中，城鎮職工基本養老保險累計結餘為52,574億元，城鄉居民基本養老保險累計結餘則有11,396億元。然而，城鎮職工基本養老保險仍須仰賴政府補助方能維持基金累積與運作，此外，不同地區的養老基金結餘情況亦相去甚遠。以城鎮職工基本養老保險為例，2021年累計結餘最高者為廣東省，達到14,110.1億元，最低者則為黑龍江省的-372.3億元，呈現赤字狀態。推測老齡化程度高、人口外流情況嚴重的省份，目前已面臨較大的養老資金壓力，而隨著中國大陸老齡化程度不斷提高，未來面臨養老金缺口的省份也將逐漸增加。

三、中國大陸老齡化社會之政策焦點

    面對日漸加速的老齡化趨勢，中國大陸提出應對的政策方向大致是由人口、就業以及社會保險等方面，進行政策調整。

    首先，為解決人口數量及結構問題，中國大陸自「十二五」時期開始逐步放寬人口生育限制，包括2013年啟動的「單獨二孩政策」、2016年的「二孩政策」，以及2021年的「三孩政策」。然而統計數據顯示，中國大陸人口出生率在2013-2016年間雖然大致維持在13-14‰之間（2015年為11.99‰），但最終仍由2016年的13.57‰下滑至2022年的6.77‰，顯示近年來中國大陸人口政策的調整無法有效提高民眾生育意願。

    其次，則是在勞動供應方面強調必須由「人口紅利」轉向「人才紅利」。例如，「十四五」期間要求中國大陸勞動人口的平均受教育年限，必須由2020年的10.8年增加至2025年的11.3年，且設定為「約束性」指標。在此同時，亦針對延遲退休年齡政策提出研議。繼2013年《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出將「研究制定漸進式延遲退休年齡政策」之後，2021年公布的「十四五」規劃文件以及2022年底的中央經濟工作會議，也再次出現「逐步延遲法定退休年齡」以及「適時實施漸進式延遲法定退休年齡政策」等內容，顯示中國大陸未來可能藉由延遲退休的方式，延緩老齡化社會帶來的勞動及財政壓力。

    面對老齡化加速發展可能造成的社會保險資金缺口，中國大陸已於2018年實施「企業職工基本養老基金中央調劑制度」，由中央政府透過轉移支付及中央調劑基金進行補助，惟各地區養老基金結餘差異仍大；2022年，中國大陸在前述中央調劑制度的基礎上實施「企業職工基本養老保險全國統籌」，指出養老保險基金當期結餘將在地區之間調劑使用，以確保養老金發放無虞。

    除了養老基金可能的缺口問題之外，中國大陸近期亦針對醫療保險制度進行改革，於2021年發布《關於建立健全職工基本醫療保險門診共濟保障機制的指導意見》，部分省份並於今年陸續啟動改革。惟中國大陸政府雖然認為改革立意是為因應社會老齡化發展，希望改革後有利於門診費用報銷，避免「小病拖成大病」的問題，然而由於此一改革亦涉及單位繳費劃入個人賬戶的調整，造成民眾（特別是老年人）認為個人帳戶權益受損，因而在武漢、大連等城市出現退休人士的抗議活動。

四、結語

    面對中國大陸老齡化社會發展，勞動供應是臺商必須優先思考的問題，如何進行產業轉型，適應中國大陸逐漸由「人口紅利」轉向「人才紅利」的變化，是臺商應該思考的議題。此外，中國大陸老齡化趨勢可能帶來的市場機會，也是臺商應觀察的重點。例如，目前中國大陸養老體系雖然以基本養老保險為主要支柱，然而基本養老保險資金的潛在缺口問題仍有待解決，因此推測商業養老保險對於中國大陸民眾的養老資金安排，重要性將逐漸提升。

    最後，中國大陸在高齡、少子的人口結構趨勢下，對於老齡人口及幼齡人口的服務體系將更為重視，惟由於政府財政力量有限，必須仰賴民間力量共同投入。

    事實上，中國大陸「十四五」規劃也提到將公共服務區分為「基本」與「非基本」兩類，其中，非基本公共服務的提供主體及提供方式可朝多元化、多樣化發展，顯示未來與老齡或幼齡人口有關的養老、醫療、教育等產業，可能是中國大陸老齡化趨勢下的產業商機。