平潭海峽公鐵大橋　圖/東方IC

    《台灣海基會兩岸經貿網》2023年10月26日臺灣智庫中國問題研究中心專題：「福建「惠臺」21項的政策考量及影響評估」，中國大陸國務院發布《關於支持福建探索海峽兩岸融合發展新路 建設兩岸融合發展示範區的意見》(簡稱「福建惠臺政策21項」)，涉及的面向相當廣泛，包括從傳統的企業投資與產業合作、就業與就學、民間文化交流等，更涵蓋臺灣民眾在福建地區的社會參與，以及落地生活的國民待遇與社會保障；除此之外，值得關注的是，新的福建惠臺政策中強調了「全域融合發展」，特別是將福建省內各地全面與金門、馬祖對接，例如提出金廈的「同城生活圈」概念、促進福州與馬祖的融合機制，這是相當具有針對性的對臺方案，不單只是臺灣融入中國地方，同時有著將金馬列入「先行示範區」的範圍內，值得關注。

一、中共對臺政策是「惠臺」？還是「利中」？

    回顧過去中共相關惠臺政策中，強調的是將兩岸融合發展聚焦在「西進」中國大陸市場，無論是2018年所推出的「對臺31項措施」，或是2019年端出的「惠臺26項措施」，涉及到各種產業及人才的方案，作法上都有著吸引臺灣社會大眾前往中國大陸落地生根的特性，同時也是面向全國的指導方針；換言之，過去對臺政策中較為具體的惠臺方案，具有「全面性」、「全國性」及「單向性」的政策特性。然而，2023年的對臺政策內容有明顯變化，特別是「福建惠臺政策21項」，除了延續過去「促融」的脈絡之外，更凸顯出「全域性」、「雙向性」及「地方性」的新作法，這是關注中共對臺政策，必須加以重視的轉變。

    當然，從總體方向來看，無論是過去的惠臺措施，或是當前新的惠臺21項，都是中共對臺統戰的一環，更可以說是「名為惠臺，實則利中」的政策目標；換言之，從中共對臺的「政策系統」(Policy System)來看，「政策是系統產出」(Policy as System Output)的決策目的，就是要從「促融」達到「促統」，中共對臺的決策目標相當明確，因此政策的過程無論是「由上至下」或是「由下至上」，都必須朝向有利於「兩岸統一」的方向進行。自1980年代改革開放初期，中共吸引臺商前往中國投資設廠，到2000年後強調重視臺灣民眾赴中就學、就業及創業，甚至後來提出「居民待遇」的準國民化作法，從經貿「擴溢」(Spill-Over)至社會融合，有意提高兩岸的「統合」(Integration)。

    可以說，無論是經貿投資，抑或是社會交流，中共對臺政策涉及的範圍愈來愈大，且政策項目及對象有愈來愈具體的趨勢，雖然包羅萬象，涵蓋社會、經濟、產業、宗教、文化等多項層面，但都是極具「政治性」的決策結果(風傳媒，2023/9/14)；更可以直白的說，回顧比較各項惠臺具體措施，雖然沒有顯現出政治性的用意，但其政策目標及意義都具有高度政治性的意涵。不過，2023年後半年所推出「福建惠臺政策21項」，雖然大多項目都和過去惠臺措施一樣涉及非政治的內容，但在第18項則列出「堅持和加強黨的全面領導」，這一方面呼應中共建政以來「以黨領政」的慣性，另一方面則是將對臺政策納入「黨的決策核心」，中共全面領導下的重要政治工作之一，這是過去「惠臺政策」前所未有的內容，必須留意背後用意。

表1 福建惠臺政策「強化組織保障」項目

二、福建對臺21項有著全域、地方及雙向特性

    中共對臺政策總體性的判斷，必須延續政治性的意識及認知。例如「國家統一」、「以黨領政」、「反獨促統」及「統戰」等具有使命感、理想性的決策思維，除此之外，還有著「務實」的政策調整模式，包括「同城生活圈」、「四通(通水、通電、通氣及通橋)」及「吸引臺灣高階人才」等；可以說，中共對臺政策的具體方案並非是一成不變，而是會依據整體國家、社會及產業發展的需要進行調整，甚至是因應當前的國際情勢，例如近年來美中兩國展開科技戰，中國大陸更加重視臺灣高階科技人才的引進力道。此外，中共也開始將政策資源對準了臺灣的青年族群和中產階級，例如鼓勵青年前往就業創業、加快對臺灣民眾的社會福利及生活支持等(ETtoday新聞雲，2023/9/13)，這都是中共近期對臺政策的重點之一。

表2 福建惠臺政策「促進福建全域融合發展」項目

    就「福建惠臺政策21項」來看，中共對臺政策有著「全域性」、「雙向性」及「地方性」的特性，強調福建省作為兩岸融合發展示範的功能，同時也直指福建地區全域配合對臺政策的對接，具體的作法有廈門與金門的普惠化與便捷化，除了要通電、通氣、通橋，還提出金廈共用新機場的概念；以及促進福州與馬祖的產業合作、同城居民待遇，還有透過「福州新區」來提高該地在對臺政策的作用。另外，泉州及漳州發揮閩南優勢、龍岩及三明凸顯客家文化條件，都是一種「全域性」的對臺安排，福建省全面與臺灣對接，省內各地都承載著對臺政策的任務與政策目標，可以說，原本對臺政策更聚焦在「福建」的惠臺措施，從「全國性」導入特定地區的「全域性」方向進行。

    從「福建惠臺政策21項」所強調的「全域融合發展」，就不再只是各地來推動各自的融臺作法，而是每個地方都有著政策定性。例如「廈門」與「金門」、「福州」與「馬祖」等，這就是要促進「地方性」的連結，從「地方合作」來推動「融合」，進一步達到「同城」的目標，輔以各種基礎建設和優惠方案，一旦地方之間朝向「一體化」的發展，那麼就可以發揮「示範」效果(美國之音，2023/9/17)，甚至是擴溢至其他地區來學習及仿效。福建惠臺政策的地方交流與合作措施，又有著「雙向性」的特徵，這也是中共對臺政策的轉變，不再只是「面向中國」的單向發展，進一步讓臺灣的城市也做為兩岸促融的對象，進而增加兩岸地方合作的效益，這也是「同城化」的主要用意，以及加快「內地化」的發展。

三、中共對臺政策的影響及因應

    窺看「福建惠臺政策21項」的具體內容，對臺灣的影響有兩個層面來觀察，「深度融合」及「全域融合」。前者主要是增加兩岸之間的經貿緊密程度，包括臺商赴中投資環境、產業整合與合作、吸引臺灣農漁業及中小企業及共同發展科技創新產業等；後者則是扣緊福建省各地方與金門、馬祖的連結，包括金廈同城生活圈、福建馬祖同城生活圈、擴大平潭綜合實驗區及兩岸特色文化對街融合等。換言之，中共對臺政策不再以「全國性」的「引臺入中」，而是將對臺的政策資源集中投入福建地區，讓臺灣對中國大陸的依賴「集中化」在福建地區，特別是該21項措施中特別指明要把福建地區作為臺胞臺企赴中的「第一家園」，這在整體政策推動上具有「區域化」、「集中化」的統戰用意。

    中共對臺政策將會更集中把統戰力道放在福建地區，一方面可以促進閩南一帶的經濟發展，以及呈現北京中央對福建地區的重視，包括吸納臺灣資金與人才來解決中國當前的發展困境；另一方面讓對臺政策的績效表現更為聚焦且突出，特別是從各層面的區域化措施安排，包括四通及機場用共、生活圈、準國民待遇的社會體系等，這讓福建地區作為中共推動「一國兩制臺灣方案」的重點「示範區」。需要特別留意的是，中共對臺政策已不再只是「引入」至中國大陸各地，而有著「輸出」的對策規劃，在兩岸融合的作法上，將政策「拉出來」到金門及馬祖，進而促進兩地深度互賴，來達到「打進去」的「引入作用」，而這是整體對臺政策的重要調整，中共統戰用意更為細緻且具象化。

    臺灣面對中國大陸對臺政策的調整，必須深思的是，如何透過地方交流來緩和兩岸關係發展的同時，防範臺灣對中國大陸在社會經濟過度依賴。就民間交流的領域，在臺灣民眾前往中國人身財產安全無虞的前提下，盡可能讓不涉及敏感的合作交流模式順勢推進；但是，涉及到「安全」議題的部分，尤其是關乎政府公權力層次的問題，應當保持著「有效管理」的原則，特別是「福建惠臺政策21項」中針對「黨的全面領導」、「中央牽頭協調」及「中央財政渠道支持」，這都具有高度的政治意涵(風傳媒，2023/9/14)，同時也是整體對臺政策的核心準則，臺灣面對中共意圖主導兩岸發展的套路上，相關部會要有分層次且具體的對應方案，例如設籍居住證申請的資訊安全、科技研發的自主性及安全性等，需審慎看待。

    中共進入二十大以來，不斷對臺採取各種形式的「測試」動作，表面上是要促進兩岸「大交流」，但實質上是採取軟硬兼施的手段，來檢視臺灣政府、社會大眾、輿論等的反應。特別是全國政協主席王滬寧將2023年設定為「民主協商元年」，換句話說，「福建惠臺政策21項」是中共擬定「對臺總體方略」的一部分，雖然有著「全域性」、「地方性」及「雙向性」的特性，但是這會是建構習近平在邁入中共二十二大前的對臺工作方向，藉由更需要依存中國大陸的金馬地區來展現「中國發展機遇」，進而透過各種政治操作及在臺代理人的配合宣傳，逐步強化對臺的滲透及兩岸議題的主導權。必須加以防範的是，在2024年總統大選後，中共會拉大對臺施壓力度，各種惠臺措施將會是中共的重要統戰工具。