《中倫律師事務所》8月8日北京訊，隨著俄烏衝突的持續，美國對俄羅斯的制裁措施不斷加碼，力圖通過經濟手段對俄羅斯施加壓力。其中，對非美國金融機構的涉俄制裁一直是美國政府近年來關注的重點。自2023年12月22日美國發佈第14114號行政令以來，非美國金融機構開展涉俄業務的二級制裁風險顯著提高。

    隨著美國加強對於向俄羅斯軍工基礎提供支援的第三國實體的制裁力度，在美國政府官員暗示美國財政部可能對中國金融機構採取制裁措施的背景下，如何應對俄羅斯業務相關制裁風險已經成為所有存在涉俄業務的中國金融機構必須面對的課題。

一、針對非美國金融機構的經濟制裁措施

    2023年12月22日，美國總統拜登發佈第14114號行政令，授權美國財政部對支持俄羅斯軍工基礎的非美國金融機構進行制裁。根據第14114號行政令的修訂，第14024號行政令第11條第(a)項規定，如果美國財政部長經會商後認定非美國金融機構存在以下行為，則美國財政部長有權對其實施制裁措施：

（1）為或代表因在俄羅斯技術行業、國防和相關物資行業、建造業、航空業或製造業，或其他被美國財政部長經與美國國務卿會商後認定為支持俄羅斯軍工基礎的行業（以下合稱“俄羅斯軍工基礎行業”）中運營或曾經運營而被本行政令第1條第(a)(i)項制裁的人士實施或協助任何重大交易；

（2）實施或協助涉及俄羅斯軍工基礎的重大交易，或提供涉及俄羅斯軍工基礎的服務，上述涉及俄羅斯軍工基礎的交易包括直接或間接向俄羅斯銷售、供應或轉讓美國財政部長經與美國商務部長會商後確定的特定物項（以下簡稱“俄羅斯關鍵物項”）。

    2024年6月12日，美國財政部擴大了“俄羅斯軍工基礎”的定義（以下簡稱“新定義”），將根據第14024號行政令被實施凍結制裁的所有人士納入“俄羅斯軍工基礎”的定義範圍。

    根據美國財政部海外資產控制辦公室（以下簡稱“OFAC”）就新定義發佈的《OFAC針對支持俄羅斯軍工基礎制裁授權對非美國金融機構的最新指南》（Updated Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base，以下簡稱“《指南》”）的解釋，“俄羅斯軍工基礎”包括：

（1）根據第14024號行政令被實施凍結制裁的所有人士；

（2）在俄羅斯軍工基礎行業經營的任何人士；以及

（3）支持向俄羅斯銷售、供應或轉讓俄羅斯關鍵物項的交易的人士。

    由於目前因涉俄而被列入美國特別指定國民清單（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，以下簡稱“SDN清單”）的實體中絕大多數被制裁的依據均為第14024號行政令，上述規定將導致非美國金融機構受到二級制裁的風險大幅提升。如果非美國金融機構對涉俄制裁專案下根據第14024號行政令被列入SDN清單的所有實體或個人提供服務，均有可能面臨二級制裁措施的風險，而無論上述實體或個人是否從事了支持俄烏戰爭相關活動或在俄羅斯軍工基礎行業開展業務。

    在《指南》中，OFAC非窮盡式列舉了如下可能使非美國金融機構面臨制裁風險的活動，包括：

（1）為根據第14024號行政令被實施凍結制裁的任何人士（包括根據第14024號行命令被實施凍結制裁的俄羅斯金融機構）維持帳戶、轉移資金或提供其他金融服務（如款項處理、貿易融資、保險），為被許可交易（主要為農產品、農業設備、藥品、醫療設備相關交易或其他通用許可證授權交易）提供服務的情況除外；

（2）為支持俄羅斯軍工基礎的俄羅斯境內外人士（包括俄羅斯軍工基礎行業經營者）維持帳戶、轉移資金或提供其他金融服務（如款項處理、貿易融資、保險）；

（3）直接或間接為向俄羅斯進口商或對俄運送俄羅斯關鍵物項的公司銷售、供應或轉讓俄羅斯關鍵物項提供便利；

（4）幫助公司或個人逃避美國對俄羅斯軍工基礎的制裁，包括：

l  提出建立替代或不透明的支付機制；

l  更改或刪除付款欄位中的客戶名稱或其他相關資訊；

l  混淆付款的真實目的或相關方；

l  以其他方式採取措施隱藏交易的最終目的，以逃避制裁。

二、美國或將中國金融機構作為下一輪制裁的目標

    當地時間2024年7月19日至22日，由美國智庫阿斯彭戰略研究集團主持的阿斯彭安全論壇在美國科羅拉多州舉行。7月19日，美國國家安全顧問沙利文（Jake Sullivan）在阿斯彭安全論壇發表講話時宣稱，拜登政府正在準備對“支援俄羅斯”的中國實體實施新的制裁，並暗示某些中國銀行可能會成為此輪制裁的目標。

    在被問及美國何時會加大制裁力度包括制裁中國金融機構時，沙利文回應，美國已經準備好對包括中國和其他國家在內的特定實體和個人實施制裁。沙利文專門提到拜登去年12月簽發行政令以授權美國財政部制裁為俄羅斯相關交易提供便利的銀行（包括中國的銀行），稱該行政令不是擺設，當美國政府發現一家銀行屬於制裁範圍時，就可以對其採取行動。隨著時間的推移，美國政府已經將各種工具整合在一起，從而能夠對金融機構支持俄羅斯國防工業的行為做出回應，而美國將對這種行為做出回應。

    此外，在今年6月12日的涉俄制裁行動中，美國財政部將多家受制裁的俄羅斯金融機構的海外分支機搆（包括該等俄羅斯金融機構的中國營業點）列入SDN清單，包括：

l  俄羅斯工業發展銀行（Promsvyazbank）在中國北京、吉爾吉斯斯坦比斯凱克和印度新德里的營業點；

l  俄羅斯對外經濟合作銀行（Vnesheconombank）在中國北京和印度孟買的營業點；

l  俄羅斯聯邦儲蓄銀行（Sberbank）在中國北京、印度新德里和孟買的營業點；

l  俄羅斯外貿銀行（VTB Bank）在中國北京和上海、印度新德里的營業點；

l  俄羅斯外貿銀行資本控股公司（VTB Capital Holdings Closed Joint Stock Company）在中國香港的營業點。

    鑒於美國政府暗示可能對中國金融機構採取制裁措施，並且已經將部分受制裁俄羅斯金融機構在中國的營業點明確列入SDN清單，我們認為，國內涉及俄羅斯業務的金融機構應密切關注美國政府近期發佈的制裁政策，並儘早採取措施以降低潛在風險。

三、對中國金融機構的應對建議

    在日趨複雜的國際局勢下，從事涉俄業務的中國金融機構應當重視地緣政治對相關業務帶來的影響，密切關注新規則、新動態，對自身業務風險進行重新梳理和評估，及時採取適當的風險緩釋措施。具體的應對建議主要包括以下方面：

1.密切關注美國涉俄制裁法規和執法動態，評估是否延續俄羅斯業務

    鑒於美國涉俄制裁政策多變且新規出臺日益頻繁，美國政府還明確表示近期可能對中國金融機構採取制裁措施，中國金融機構應當密切關注相關政策更新和執法動態，判斷美國涉俄制裁的未來執法尺度及其可能對現有交易帶來的影響，並及時做出相應調整。

    同時，中國金融機構也應當定期結合中長期商業規劃，對俄羅斯業務是否延續進行評估，以防止涉俄業務的存在對長期商業計畫帶來的負面影響。我們建議涉俄業務占比較大的中國金融機構重視涉俄制裁風險，評估調整或暫停特定涉俄業務的必要性。

2.梳理存量業務，採取適當的風險控制措施

    由於美國OFAC在執法實踐中擁有較大的自由裁量權，且OFAC對非美國金融機構從事與俄羅斯軍工基礎相關業務的行為的執法尺度有待進一步明確，在美國逐漸加強對俄制裁執法力度的當下，從事涉俄業務的金融機構將面臨比過往業務開展時更高的制裁風險。

    因此，我們建議中國金融機構結合公司現有業務情況進行全面梳理和評估，依照OFAC等執法機關公佈的制裁名單和制裁規定，針對存量交易進行全面檢查，確定是否存在潛在違規行為、潛在違規次數，並判斷風險敞口。視具體交易的不同情況，採取更換幣種或結算方式等風險緩釋措施，在必要時與客戶溝通暫停辦理相關業務，以避免美國制裁風險。

3.強化盡職調查

    在開展涉俄業務之前，中國金融機構必須進行審慎全面的盡職調查，以及時發現和規避潛在的合規風險。通常金融機構可以採取的盡職調查措施包括：在開展交易時檢索相關主體涉及受制裁名單的情況；對擬開展的交易進行篩查，避免參與任何旨在或企圖逃避美國涉俄等制裁措施的交易；瞭解客戶和交易對手的營業範圍和主營業務，確認客戶和交易對手不屬於俄羅斯軍工基礎行業經營者；利用俄羅斯關鍵物項清單、公開信息、交易歷史等材料識別可能涉及俄羅斯軍工基礎的可疑交易；針對從事高風險活動或對盡職調查不予回應的客戶或交易對手，適當採取帳戶限制、交易類型限制、關閉交易等風險管控措施等。

4.增加和更新制裁免責條款

    由於辦理涉俄業務的中國金融機構面臨的美國二級制裁風險日益增加，中國金融機構對存量交易或客戶採取風險管控措施的可能性也隨之提高。為避免潛在的訴訟風險和聲譽風險，建議中國金融機構在與客戶擬簽署的金融服務合同中約定，如客戶被認定為SDN清單主體等被制裁主體或受到美國其他制裁，金融機構有權在不承擔任何違約責任的前提下單方面採取停止金融服務、解除服務合同等一項或多項管控措施。

5.留存書面記錄

    由於美國制裁追訴調查時效自2024年4月24日起從五年延長至十年，OFAC預計將發佈新規，要求記錄保存期限要求從五年延長至十年。為了避免、發現和調查違反（或疑似違反）相關制裁規定或政策的風險行為，並為應對將來可能受美國調查時就金融機構是否採取補救措施等提供證明材料，建議中國金融機構要求客戶對具體的關鍵事實進行書面確認，並將所有交易與盡職調查的書面記錄留存十年以上。

6.建立並實施有效的制裁合規體系

    面對日益嚴峻的制裁形勢，中國金融機構必須加強合規體系的建設與完善，包括但不限於建立完善的風險評估體系和員工培訓計畫。一方面，金融機構需要建立一套有效的風險評估和管理機制，對所有業務活動進行定期的風險評估，確保所有業務都符合法律法規的要求，對潛在的制裁合規風險進行早期識別和預防；另一方面，在制定和執行員工培訓計畫時，金融機構應確保培訓覆蓋所有相關員工和人員，以及培訓內容依據所在崗位需求而定。此外，金融機構還應設立專門的團隊來監控和應對風險事件，確保能夠迅速回應並採取措施減輕風險帶來的影響。

    隨著國際形勢的日益複雜化，對金融機構而言，建立完善的制裁合規體系和進行有效的風險評估已經成為一項不可或缺的核心任務。我們願意共用我們的專業知識與豐富經驗，助力中國金融機構在業務拓展的同時，能夠預先識別並規避潛在的合規風險，確保業務的穩健運行。